粵府〔2015〕58號(hào)

━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━

廣東省人民政府關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃

管理的實(shí)施意見(jiàn)

各地級(jí)以上市人民政府，各縣(市、區(qū))人民政府，省政府各部門(mén)、各直屬機(jī)構(gòu)：

　　為改進(jìn)預(yù)算管理和控制，加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2015〕3號(hào))要求，現(xiàn)就我省實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理提出以下實(shí)施意見(jiàn)：

　　一、總體要求

　　通過(guò)科學(xué)研判未來(lái)三年重大財(cái)政收支情況，采取逐年更新滾動(dòng)管理方式，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃期內(nèi)預(yù)算收支跨年度平衡。以問(wèn)題為導(dǎo)向，研究調(diào)整相關(guān)財(cái)政收支政策，改進(jìn)預(yù)算管理和控制要求，將財(cái)政預(yù)算安排與本地區(qū)重大發(fā)展戰(zhàn)略及各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃緊密銜接，提高預(yù)算編制的前瞻性、有效性和可持續(xù)性，使中期財(cái)政規(guī)劃漸進(jìn)過(guò)渡到真正的中期財(cái)政預(yù)算，推動(dòng)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。

　　二、基本原則

　　(一)統(tǒng)籌兼顧，問(wèn)題導(dǎo)向。主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)、財(cái)政收入增幅回落的現(xiàn)狀，同時(shí)兼顧長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，處理好經(jīng)濟(jì)建設(shè)與民生改善、生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，優(yōu)化財(cái)政資金分配。針對(duì)部分財(cái)政支出政策“碎片化”、不可持續(xù)等問(wèn)題，從政策內(nèi)容和運(yùn)行機(jī)制上查找原因，提出解決問(wèn)題的改革措施。

　　(二)限額控制，突出重點(diǎn)。依據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和財(cái)政政策，審慎穩(wěn)妥預(yù)計(jì)財(cái)政收入，科學(xué)合理設(shè)置財(cái)政支出總量控制目標(biāo)、分部門(mén)支出限額控制目標(biāo)、赤字或債務(wù)余額控制目標(biāo)。在支出限額內(nèi)，依據(jù)重要性排序擇優(yōu)選擇項(xiàng)目，保障關(guān)系全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域改革和重大項(xiàng)目資金需求，積極維持政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)和提供基本公共服務(wù)支出需要。

　　(三)滾動(dòng)調(diào)整，防控風(fēng)險(xiǎn)。按照三年滾動(dòng)方式做好中期財(cái)政規(guī)劃，第一年規(guī)劃約束對(duì)應(yīng)年度預(yù)算，后兩年規(guī)劃指引對(duì)應(yīng)年度預(yù)算。年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，對(duì)后兩年規(guī)劃及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，再增加一個(gè)年度規(guī)劃，形成新一輪中期財(cái)政規(guī)劃。加強(qiáng)政府債務(wù)管理，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制，科學(xué)研判風(fēng)險(xiǎn)隱患，切實(shí)防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

　　三、中期財(cái)政規(guī)劃的主要內(nèi)容

　　中期財(cái)政規(guī)劃是中期預(yù)算的過(guò)渡形態(tài)，涵蓋一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算(以下合稱(chēng)四大預(yù)算體系)，主要包括以下五方面內(nèi)容：

　　(一)預(yù)測(cè)現(xiàn)行政策下財(cái)政收支。

　　1.宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析。根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃綱要及年度計(jì)劃，結(jié)合規(guī)劃前期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況及國(guó)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境重大變化，分年度研判未來(lái)三年地區(qū)生產(chǎn)總值、投資、消費(fèi)、進(jìn)出口、價(jià)格總水平、就業(yè)率等主要指標(biāo)走向。

　　2.現(xiàn)行財(cái)政收入測(cè)算。結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析、現(xiàn)行國(guó)家財(cái)稅體制和各項(xiàng)財(cái)政收入政策情況，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)計(jì)量模型測(cè)算未來(lái)三年四大預(yù)算體系財(cái)政收入。各項(xiàng)收入測(cè)算到功能分類(lèi)的“款”級(jí)科目。

　　3.現(xiàn)行財(cái)政支出測(cè)算。按照現(xiàn)行支出政策，測(cè)算未來(lái)三年四大預(yù)算體系支出，其中一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出測(cè)算到功能分類(lèi)的“類(lèi)”級(jí)科目，社保基金預(yù)算分險(xiǎn)種測(cè)算。支出規(guī)劃按照量入為出、厲行節(jié)約、統(tǒng)籌兼顧、確保重點(diǎn)的原則編制，編列至具體支出政策項(xiàng)目。

　　4.地方政府債務(wù)變動(dòng)預(yù)測(cè)。根據(jù)未來(lái)三年財(cái)政收入和支出情況，結(jié)合上級(jí)政府下達(dá)的政府債務(wù)限額情況，測(cè)算規(guī)劃期內(nèi)新增政府債務(wù)需求規(guī)模。

　　(二)分析現(xiàn)行財(cái)政收支政策問(wèn)題。

　　1.財(cái)政收入政策問(wèn)題。重點(diǎn)分析國(guó)家稅制改革對(duì)各級(jí)財(cái)政收入的影響;省以下收入分成體制與事權(quán)和支出責(zé)任劃分相匹配情況;非稅項(xiàng)目設(shè)置符合簡(jiǎn)政放權(quán)、激活市場(chǎng)、減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)、提供基本公共服務(wù)等政策導(dǎo)向情況。

　　2.財(cái)政支出政策問(wèn)題。結(jié)合人大建議、政協(xié)提案、審計(jì)報(bào)告、財(cái)政監(jiān)督檢查報(bào)告、財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告以及財(cái)政資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余情況，研究現(xiàn)行及到期支出政策存在的問(wèn)題。重點(diǎn)分析是否存在因項(xiàng)目不切合實(shí)際導(dǎo)致難以實(shí)施、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模過(guò)大、資金使用績(jī)效不高、實(shí)施中難以監(jiān)控導(dǎo)致支出合規(guī)性較差等問(wèn)題。同時(shí)，研究人民群眾關(guān)注熱點(diǎn)問(wèn)題預(yù)算支出保障情況。

　　3.債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。重點(diǎn)分析規(guī)劃期內(nèi)平衡財(cái)政收支所需新增政府債務(wù)規(guī)模情況，包括是否突破新增限額，債務(wù)率等風(fēng)險(xiǎn)控制指標(biāo)是否超過(guò)警戒線(xiàn)，制定的債務(wù)應(yīng)急處置預(yù)案和風(fēng)險(xiǎn)化解計(jì)劃是否切實(shí)可行等。

　　(三)制定財(cái)政收支政策改革方案。

　　1.財(cái)政收入政策改革措施。包括提出規(guī)劃期內(nèi)國(guó)家稅制改革的貫徹落實(shí)措施;提出完善省以下分稅分成收入體制的意見(jiàn);在地方收入管理權(quán)限內(nèi)，提出調(diào)整稅收、非稅收入、國(guó)資預(yù)算、社?；鹗杖胝叩囊庖?jiàn)。

　　2.財(cái)政支出政策改革措施。圍繞本地區(qū)黨委、政府的重大決策部署，結(jié)合專(zhuān)項(xiàng)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃，明確規(guī)劃期內(nèi)重大改革事項(xiàng)和政策及其分年度資金安排計(jì)劃、政策期限、預(yù)期績(jī)效目標(biāo)，優(yōu)先保障重大改革項(xiàng)目增加支出，完善各項(xiàng)一般性轉(zhuǎn)移支付政策。

　　3.政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制措施。根據(jù)財(cái)政收支和政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)情況，合理確定財(cái)政赤字規(guī)模、政府債務(wù)限額等風(fēng)險(xiǎn)控制目標(biāo)，將債務(wù)分類(lèi)納入預(yù)算管理，制定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置措施。

　　(四)測(cè)算改革后財(cái)政收支情況。

　　1.建立跨年度平衡機(jī)制。結(jié)合經(jīng)濟(jì)形勢(shì)狀況，通過(guò)增減預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和地方政府債務(wù)規(guī)模等辦法，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)較好、財(cái)政收入增速較快的年份，適當(dāng)控制政府性債務(wù)增幅，并將剩余的收入用于補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和化解政府性債務(wù);反之，則通過(guò)適當(dāng)調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、增加政府性債務(wù)等措施平衡當(dāng)年度預(yù)算。

　　2.測(cè)算未來(lái)三年財(cái)政收支平衡情況。合理確定收支改革方案、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和政府性債務(wù)使用方案，確保未來(lái)三年一般公共預(yù)算總量平衡、政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算當(dāng)年平衡、社會(huì)保險(xiǎn)基金分險(xiǎn)種收支平衡。

　　3.預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、地方政府債務(wù)變動(dòng)情況。分年度測(cè)算預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金存量、政府債務(wù)年度余額及增減變動(dòng)情況。

　　(五)評(píng)估可能出現(xiàn)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

　　評(píng)估規(guī)劃期內(nèi)可能出現(xiàn)的宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)、重大自然災(zāi)害損失及政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等對(duì)中期規(guī)劃執(zhí)行的影響，提出應(yīng)對(duì)措施。

　　四、編制主體和職責(zé)分工

　　財(cái)政部門(mén)是本地區(qū)中期財(cái)政規(guī)劃的編制主體，負(fù)責(zé)牽頭制定中期財(cái)政規(guī)劃和部門(mén)預(yù)算中期規(guī)劃管理辦法，組織中期財(cái)政規(guī)劃編制，審核匯總和綜合平衡規(guī)劃，組織實(shí)施規(guī)劃，開(kāi)展相關(guān)監(jiān)督檢查和績(jī)效評(píng)價(jià)等。

　　發(fā)展改革部門(mén)負(fù)責(zé)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析，根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要及年度計(jì)劃，分年度研判未來(lái)三年本地區(qū)的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。

　　各預(yù)算部門(mén)(單位)是部門(mén)中期財(cái)政規(guī)劃的編制主體，負(fù)責(zé)做好部門(mén)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃與中期財(cái)政規(guī)劃的銜接，并會(huì)同財(cái)政部門(mén)建立中長(zhǎng)期重大事項(xiàng)論證機(jī)制;組織和匯總編制本部門(mén)管理領(lǐng)域的中期財(cái)政規(guī)劃，研究提出未來(lái)三年涉及財(cái)政收支的重大改革和政策事項(xiàng)，并測(cè)算分年度收支數(shù)額;組織編制本部門(mén)及所屬單位部門(mén)預(yù)算中期規(guī)劃;組織實(shí)施規(guī)劃;開(kāi)展本部門(mén)(單位)的監(jiān)督自查和績(jī)效自評(píng)等。

　　五、編制流程和時(shí)間安排

　　(一)編制流程。省級(jí)中期財(cái)政規(guī)劃編制流程主要分為前期準(zhǔn)備、部門(mén)建議、財(cái)政初審、政府初審、部門(mén)修改、政府審批、告知批復(fù)等七個(gè)階段。具體如下：

　　1.前期準(zhǔn)備。省發(fā)展改革部門(mén)負(fù)責(zé)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析，于規(guī)劃期前一年3月上旬前完成，提供省財(cái)政部門(mén)。省財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)現(xiàn)行財(cái)政收入預(yù)測(cè)，于規(guī)劃期前一年3月上旬前完成。省直各部門(mén)負(fù)責(zé)現(xiàn)行財(cái)政支出預(yù)測(cè)，于規(guī)劃期前一年3月上旬前完成。

　　2.部門(mén)建議。省直部門(mén)收集規(guī)劃期內(nèi)批準(zhǔn)實(shí)施的相關(guān)規(guī)劃和政策，研究提出部門(mén)重大改革和政策事項(xiàng)、未來(lái)三年分年度資金安排和預(yù)期績(jī)效，按重要程度進(jìn)行排序，形成三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃建議，報(bào)省財(cái)政部門(mén)審核匯總;于規(guī)劃期前一年4月上旬前完成。

　　3.財(cái)政初審。省財(cái)政部門(mén)圍繞省委、省政府重大戰(zhàn)略部署與部門(mén)重大改革和政策事項(xiàng)的邏輯關(guān)系，審核部門(mén)分年度規(guī)劃建議，提出綜合平衡方案及規(guī)劃草案，報(bào)省政府初審;于規(guī)劃期前一年5月上旬前完成。

　　4.省政府初審。省政府對(duì)中期財(cái)政規(guī)劃草案進(jìn)行初審，于規(guī)劃期前一年5月中旬前完成。

　　5.部門(mén)修改。省財(cái)政部門(mén)將政府初審意見(jiàn)反饋省直部門(mén)。省政府初審確定的分年度支出金額作為部門(mén)分年度支出控制數(shù)。各部門(mén)在分年度支出控制數(shù)限額內(nèi)提出調(diào)整修改意見(jiàn)，再次報(bào)省財(cái)政部門(mén)審核。省財(cái)政部門(mén)匯總審核各部門(mén)修改意見(jiàn)，完善中期財(cái)政規(guī)劃，上報(bào)省政府;于規(guī)劃期前一年6月中旬前完成。

　　6.省政府審批。省政府對(duì)中期財(cái)政規(guī)劃進(jìn)行審批，于規(guī)劃期前一年7月底前完成。

　　7.告知批復(fù)。省財(cái)政部門(mén)將省政府批準(zhǔn)的部門(mén)中期財(cái)政規(guī)劃函告省直部門(mén)，并將省級(jí)中期財(cái)政規(guī)劃報(bào)財(cái)政部備案;于規(guī)劃期前一年7月底前完成。

　　在中期財(cái)政規(guī)劃編制第一年，根據(jù)實(shí)際啟動(dòng)時(shí)間，相應(yīng)順延時(shí)限要求。每年的具體編制流程和時(shí)限要求，由省財(cái)政廳根據(jù)實(shí)際情況另行明確。各地要比照省的要求擬訂本地區(qū)的中期財(cái)政規(guī)劃編制流程和時(shí)限要求。

　　(二)時(shí)間安排。

　　1.省級(jí)從2015年上半年起啟動(dòng)中期財(cái)政規(guī)劃編制工作。省財(cái)政部門(mén)會(huì)同省直各部門(mén)從2015年上半年起開(kāi)始編制2016-2018年省級(jí)中期財(cái)政規(guī)劃，并于2015年9月前完成。此后，逐年滾動(dòng)向前編制。

　　2.市、縣兩級(jí)于2016年起啟動(dòng)中期財(cái)政規(guī)劃編制工作。各地從2015年起開(kāi)始研究中期財(cái)政規(guī)劃編制工作;有條件的地區(qū)，可從2015年起編制中期財(cái)政規(guī)劃(其中深圳市按國(guó)家要求從2015年起編制);從2016年起，各地級(jí)以上市每年均應(yīng)編制中期財(cái)政規(guī)劃并報(bào)省財(cái)政廳備案，所有縣(市、區(qū))每年應(yīng)編制中期財(cái)政規(guī)劃并報(bào)上一級(jí)地級(jí)以上市財(cái)政部門(mén)備案，其中財(cái)政省直管縣報(bào)省財(cái)政廳備案。

　　六、編制要求

　　(一)中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算具有約束性。中期財(cái)政規(guī)劃在年度預(yù)算啟動(dòng)前完成，經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)實(shí)施，對(duì)年度預(yù)算具有約束性。年度預(yù)算編制必須在中期財(cái)政規(guī)劃框架下進(jìn)行。第一年的年度預(yù)算編制必須在中期財(cái)政規(guī)劃框架下進(jìn)行，后兩年規(guī)劃指引相應(yīng)年度預(yù)算，確需調(diào)整的，須有充分的政策依據(jù)并按預(yù)算報(bào)批程序執(zhí)行。

　　(二)中期財(cái)政規(guī)劃應(yīng)在規(guī)定范圍內(nèi)調(diào)整。國(guó)家或省出臺(tái)新政策措施，涉及新增加項(xiàng)目的，將該新增項(xiàng)目納入中期財(cái)政規(guī)劃，淘汰原規(guī)劃中按照重要程度排序靠后的項(xiàng)目，或增加調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、增加政府性債務(wù)補(bǔ)充新增項(xiàng)目所需資金。當(dāng)年度預(yù)計(jì)收入減少時(shí)，淘汰原規(guī)劃中按照重要程度排序靠后的項(xiàng)目，或增加調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、增加政府性債務(wù)彌補(bǔ)資金缺口。當(dāng)年度預(yù)計(jì)收入增加時(shí)，從項(xiàng)目庫(kù)中選擇按照重要程度排序靠前的項(xiàng)目納入中期財(cái)政規(guī)劃，或補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、減少省級(jí)政府債務(wù)。

　　(三)中期財(cái)政規(guī)劃應(yīng)與支出政策項(xiàng)目庫(kù)對(duì)接。在提出財(cái)政支出政策改革方案和支出政策時(shí)，應(yīng)對(duì)其必要性、重要性、可行性進(jìn)行論證，并按支出測(cè)算和重要程度進(jìn)行排序。列入項(xiàng)目庫(kù)的支出政策項(xiàng)目，作為中期財(cái)政規(guī)劃和年度預(yù)算編制的備選項(xiàng)目。

　　(四)中期財(cái)政規(guī)劃實(shí)行全過(guò)程績(jī)效評(píng)價(jià)管理。編制中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)，須明確每個(gè)支出項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)，并在規(guī)劃實(shí)施階段建立支出項(xiàng)目使用績(jī)效考評(píng)機(jī)制，根據(jù)績(jī)效考評(píng)結(jié)果，淘汰使用績(jī)效差的項(xiàng)目，增補(bǔ)績(jī)效目標(biāo)顯著的項(xiàng)目。

　　七、組織實(shí)施

　　(一)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)工作責(zé)任。各部門(mén)要抓緊研究相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的重大改革和政策措施，積極配合財(cái)政部門(mén)做好工作。要抓緊制定本地區(qū)、本部門(mén)中期財(cái)政規(guī)劃的具體編制辦法，及時(shí)研究提出未來(lái)三年涉及財(cái)政收支的重大改革和政策事項(xiàng)，測(cè)算分年度支出需求，科學(xué)制訂形成中期財(cái)政規(guī)劃。

　　(二)注重規(guī)劃銜接，建立評(píng)估機(jī)制。各級(jí)財(cái)政部門(mén)要加強(qiáng)與其他部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，做好中期財(cái)政規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、財(cái)政中長(zhǎng)期計(jì)劃、專(zhuān)項(xiàng)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的銜接。各級(jí)預(yù)算部門(mén)(單位)要樹(shù)立中期財(cái)政理念，涉及財(cái)政政策和資金支持的規(guī)劃，應(yīng)與中期財(cái)政規(guī)劃相銜接;除中央和省新部署的重大改革外，未納入中期財(cái)政規(guī)劃的增支政策，年度預(yù)算原則上不予安排。對(duì)于農(nóng)業(yè)、教育、科技、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、扶貧、就業(yè)、環(huán)境保護(hù)、財(cái)政體制、轉(zhuǎn)移支付等方面的重大政策，必須建立中長(zhǎng)期重大事項(xiàng)科學(xué)論證機(jī)制。

　　(三)夯實(shí)管理基礎(chǔ)，推進(jìn)信息公開(kāi)。各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)深化財(cái)政管理各項(xiàng)改革，大力推進(jìn)項(xiàng)目庫(kù)管理，做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，提前明確分年度分地區(qū)資金安排;要加強(qiáng)財(cái)政數(shù)據(jù)信息管理、支出項(xiàng)目管理和定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，強(qiáng)化人員隊(duì)伍建設(shè)，為規(guī)劃編制提供必要的人員保障和技術(shù)支持。要穩(wěn)步推進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃公開(kāi)，適時(shí)向社會(huì)發(fā)布中期財(cái)政規(guī)劃;條件暫不成熟的，應(yīng)將財(cái)政規(guī)劃在政府及部門(mén)等內(nèi)部試行公開(kāi)，逐步再向社會(huì)公開(kāi)。

　　廣東省人民政府

　　2015年6月15日