廣東省副省長 許德立

2005年2月18日

同志們：

　　去年9月24日，省第十屆人民代表大會第十三次會議通過并公布了《廣東省城市控制性詳細規(guī)劃管理條例》，將于今年3月1日起實施，這是推進我省城市規(guī)劃管理工作法制化、制度化、規(guī)范化的一件大事。因此，我們召開這次全省貫徹實施《廣東省城市控制性詳細規(guī)劃管理條例》電視電話會議，非常重要和及時。會議將從落實科學發(fā)展觀，加強黨的執(zhí)政能力建設的高度全面部署《條例》的貫徹實施工作，動員全省各級認真抓好《條例》實施的學習、宣傳和落實，采取措施，真抓實干，共同推動我省城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作邁上新臺階。下面，我先講三點意見，然后再請省人大陳堅副主任作重要講話。

　　一、充分認識貫徹實施《條例》的重要性，增強搞好城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的使命感和責任感

　　城市規(guī)劃是搞好城市建設管理和發(fā)展的重要前提，城市要發(fā)展，規(guī)劃必先行，這是為實踐所證明的真理。省委、省政府歷來高度重視和堅持抓城市規(guī)劃工作。近年來，隨著經濟的快速發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程不斷加快，省委省政府更是把城市規(guī)劃工作擺上重要的議事日程，采取了一系列措施狠抓規(guī)劃制定和落實，取得了顯著成效。從2000年全省城鄉(xiāng)建設工作會議后，我省開始了《廣東省城市控制性詳細規(guī)劃管理條例》的起草工作，經過深入的立法調研和反復修改論證，于去年完成了這個《條例》。這是我國第一部規(guī)范控制性詳細規(guī)劃的地方性法規(guī)?！稐l例》的貫徹實施事關我省城市規(guī)劃建設管理全局，對于推進城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制改革，建立科學民主、公正透明、廉潔高效的規(guī)劃管理體制，減少規(guī)劃行政管理與決策過程中的隨意性，維護公共利益，保護自然資源和生態(tài)環(huán)境，促進全省經濟社會實現(xiàn)全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展都具有十分重要的意義和深遠的影響力。

    第一，貫徹實施《條例》是落實科學發(fā)展觀、加強黨的執(zhí)政能力建設的具體體現(xiàn)。 黨的十六屆四中全會明確提出要加強黨的執(zhí)政能力建設，提高黨領導發(fā)展的能力、構建和諧社會的能力，這是落實科學發(fā)展觀，促進經濟社會和人的全面發(fā)展的必然要求。在當前我省推進城鎮(zhèn)化進程中，城市建設和管理方面存在不少突出問題，無序建設和開發(fā)，違規(guī)征用土地和拆遷，破壞生態(tài)環(huán)境等行為屢禁難止；一些地方政府和部門違反法定程序，擅自變更批準的規(guī)劃，隨意擴大建設規(guī)模，導致城市建設超越經濟、資源承受能力，歷史文化遺產遭到嚴重破壞，國有土地出讓、劃撥不規(guī)范，造成國有資產流失等等。這些社會影響大、直接關系人民群眾利益的事情如果處理不好，將會影響黨和政府的形象，損害政府與群眾的關系，妨害社會安定，阻礙經濟的可持續(xù)發(fā)展。因此，對城市土地及空間資源進行調控，把制定和實施城市近期規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃，作為實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展目標的一個重要手段，已成為黨政工作的一大要務和急務，是增強黨的執(zhí)政能力建設的重要內容。各級黨委、政府要提高領導發(fā)展的能力和構建和諧社會的能力，必須依法實施《廣東省城市控制性詳細規(guī)劃管理條例》，推進全省城市規(guī)劃建設管理工作的法制化和規(guī)范化，確保經濟社會實現(xiàn)全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展。

　　第二，貫徹實施《條例》是保障規(guī)劃依法施行，完善城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體系的必然要求。城鄉(xiāng)規(guī)劃是指導城市發(fā)展的藍圖，而控制性詳細規(guī)劃是以城市總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃為依據(jù)，對建設地區(qū)的土地使用性質、使用強度、道路、工程管線和配套設施以及空間環(huán)境等控制要求作出的規(guī)劃；與總體規(guī)劃相比，它更具有直接指導和控制作用，是城市開發(fā)建設管理的具體依據(jù)。多年的實踐證明，一些地方城鄉(xiāng)建設搞得不好的重要原因，不是城市規(guī)劃本身的水平問題，而是沒有嚴格依法實施規(guī)劃，關鍵在于沒有嚴格推行控制性詳細規(guī)劃的法定化制度，即詳細規(guī)劃的編制、審批、實施和變更沒有明確的法律規(guī)定，規(guī)劃決策的科學性、連續(xù)性、權威性得不到保障，導致了規(guī)劃實施的隨意性。其結果是建設密度和程度過大，公共配套設施不足，綠地面積和開敞空間不夠，影響了城市的居住環(huán)境和交通效率，降低了城市品位，阻礙了城市的可持續(xù)發(fā)展。因此，《條例》根據(jù)黨的十六屆四中全會提出的“科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”的要求，緊密結合廣東實際，依據(jù)《城市規(guī)劃法》、《行政許可法》等法律、法規(guī)，對控制性詳細規(guī)劃的編制、審批、實施、監(jiān)督等程序作出了明確規(guī)定；對城市規(guī)劃委員會審議制度、公眾參與制度、變更規(guī)劃須經法定程序制度、決策責任追究制度等等，進行了創(chuàng)新性的制度安排。實施《條例》能夠確保規(guī)劃的法定性和權威性，保障和監(jiān)督城鄉(xiāng)規(guī)劃決策工作的民主性、嚴肅性和科學性，有利于更好地發(fā)揮市場調節(jié)機制，推進和保證行政機關的依法行政和依法管理，有利于城鄉(xiāng)規(guī)劃體系加快納入法制化軌道，保護社會公共利益。

　　第三，貫徹實施《條例》是發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃的綜合調控作用，推進我省城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要舉措。通過實施《條例》，為充分發(fā)揮市場機制、社會自律機制的作用提供了制度保證。根據(jù)《條例》的規(guī)定，將城鄉(xiāng)規(guī)劃的決策權交給由人民政府和相關職能部門的代表、專家、公眾代表組成的城市規(guī)劃委員會，實行決策權與執(zhí)行權合理配置的城市規(guī)劃委員會審議機制。這樣做能夠排除“條子”工程，防止通過變更控制性詳細規(guī)劃來換取小集團、個人利益的行為。通過實施《條例》為公眾參與城市規(guī)劃提供了充足的空間。城鄉(xiāng)規(guī)劃的許多事務，涉及公眾的直接利益，應當聽取公眾的意見，保護公眾的利益；城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，應當建立符合公眾利益和愿望的民主決策程序。從這一目標出發(fā)，《條例》規(guī)定在規(guī)劃的編制、審議、實施過程中都要向公眾公示，廣泛聽取公眾的意見，這樣做為公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理提供了一個公平、公正、開放的社會環(huán)境。通過實施《條例》，為城市規(guī)劃管理提供了一個良好的政務環(huán)境。經省人民政府同意，省建設廳印發(fā)了《關于貫徹實施〈廣東省城市控制性詳細規(guī)劃管理條例〉的通知》，要求《條例》施行后，各地要本著“以人為本”，便民、為民、利民、親民的原則，將控制性詳細規(guī)劃的管理權限、辦事依據(jù)、辦事程序、辦事標準、辦事結果和辦事時限完全向社會公開，在當?shù)卣统青l(xiāng)規(guī)劃行政主管部門的網站上公布，并編印成冊供公眾索取、查閱。要開設政務信箱，設置公眾投訴電話，以減少審批過程中可能出現(xiàn)的暗箱操作。要建立控制性詳細規(guī)劃的檔案管理制度，以便公眾查閱。這一系列的舉措，必將對改善我省城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的政務環(huán)境，產生積極的促進作用。

　　全省各級政府、各部門必須全面樹立和落實科學發(fā)展觀，從增強黨的執(zhí)政能力，堅持立黨為公、執(zhí)政為民的戰(zhàn)略高度，充分認識城鄉(xiāng)規(guī)劃的綜合調控作用，充分認識推進我省城鎮(zhèn)化建設的長期性和艱巨性，充分認識完善我省城鄉(xiāng)規(guī)劃體系、理順城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制的重要性和緊迫性，統(tǒng)一思想，全力以赴，齊心實干，努力推進城鄉(xiāng)規(guī)劃依法實施，推進城市健康有序發(fā)展。

　　二、認真學習，把握重點，準確領會《條例》的內容實質

　　《廣東省控制性詳細規(guī)范管理條例》共6章、31條，對全省控制性詳細規(guī)劃的編制、審批、實施和修改程序作出了明確規(guī)定，通過強化公眾參與，增加透明度，將規(guī)劃的審批、調整權與執(zhí)行權適度分離，對城市建設活動進行規(guī)范管理。按照《條例》規(guī)定，所要規(guī)范的控制性詳細規(guī)劃，是指以經批準的城市總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃為依據(jù)，對建設地區(qū)的土地使用性質、使用強度、道路、工程管理和配套設施以及空間環(huán)境等控制要求作出的規(guī)劃。適用的范圍是本省行政區(qū)域內設市城市和省人民政府指定的鎮(zhèn)。因此，全省各級政府和有關部門，必須認真學習《條例》，準確領會其內容實質，確?！稐l例》能夠不折不扣地實施和落到實處。具體說，要把握幾個重點：

　　一是要準確把握《條例》對遏制隨意變更規(guī)劃的現(xiàn)象所作出的具體規(guī)定?！稐l例》第一章總則中明確規(guī)定：“控制性詳細規(guī)劃經批準后未經法定程序不得變更”。目前我省大多數(shù)地方控制性詳細規(guī)劃都由當?shù)卣虺鞘幸?guī)劃行政主管部門自行組織編制，自行審批，在實施過程中因政府換屆大多進行自行變更、調整，致使規(guī)劃的實施存在隨意性，缺乏必要的監(jiān)督約束?！稐l例》的第二、三、四章分別對控制性詳細規(guī)劃的編制、審批、實施和變更的程序給予了嚴格的規(guī)定。如：第十條規(guī)定，城市規(guī)劃行政主管部門根據(jù)控制性詳細規(guī)劃的編制計劃，擇優(yōu)選定具備相應資質的城市規(guī)劃編制單位承擔編制工作；第十二條規(guī)定，編制單位完成控制性詳細規(guī)劃草案后，報城市規(guī)劃行政主管部門審查；第十五條規(guī)定，城市規(guī)劃行政主管部門將控制性詳細規(guī)劃草案及審查意見提交城市規(guī)劃委員會審議；第十六條規(guī)定，經城市規(guī)劃委員會審議通過后，由城市規(guī)劃行政主管部門根據(jù)審議意見修改完善并報同級人民政府批準。未經城市規(guī)劃委員會審議通過的，同級人民政府不予批準。對于《條例》這些規(guī)定，各地必須認真執(zhí)行。

　　二是要準確把握《條例》對保障增強規(guī)劃的民主性、科學性，提高規(guī)劃的透明度所作出的明確規(guī)定。為充分發(fā)揮社會公眾對規(guī)劃編制、審批和實施的監(jiān)督作用，《條例》第二、三、四章中多個條款明確規(guī)定了公眾參與的有關內容，對規(guī)劃編制、審批、實施和修改等過程中需要公眾參與的環(huán)節(jié)、方式和程序均提出了具體要求。如第十三條規(guī)定，控制性詳細規(guī)劃草案編制完成，經城市規(guī)劃行政主管部門審查后要進行公示；第十七條規(guī)定，控制性詳細規(guī)劃經人民政府批準后要進行公示；第二十二條規(guī)定，城市規(guī)劃行政主管部門受理建設用地規(guī)劃許可申請和建設工程規(guī)劃許可申請后，要進行公示。這些都為實現(xiàn)詳細規(guī)劃決策公開化和民主化、科學化奠定了堅實的基礎，是政府“科學執(zhí)政、民主執(zhí)政”的具體體現(xiàn)，各級政府要確保落到實處。

　　三是要準確把握《條例》對政府必須保證城市控制性詳細規(guī)劃工作經費所作的規(guī)定?！稐l例》第一章總則中明確規(guī)定：“各級人民政府應當將城市控制性詳細規(guī)劃工作經費納入政府公共財政預算，從而確?？刂菩栽敿氁?guī)劃編制和城市規(guī)劃管理工作的正常開展”。各級政府要重視保證對規(guī)劃的經費投入，要從長遠發(fā)展的大局出發(fā)，保證對規(guī)劃投入，寧愿少上幾個項目，也要確保這項工作的正常經費開支。

　　四是要準確把握對違反《條例》行為應承擔的法律責任所作的詳細規(guī)定。具體內容包括：一是市、縣人民政府違反本條例規(guī)定批準、調整的控制性詳細規(guī)劃無效，由其上一級人民政府責令糾正，并依法追究主管領導和直接責任人的責任（第二十五條）；二是城市規(guī)劃行政主管部門不按《條例》的規(guī)定編制、審批、實施和修改控制性詳細規(guī)劃的行為，要按干部管理權限追究主管領導和直接責任人責任（第二十六條）；三是違反本條例的規(guī)定出讓、劃撥土地使用權或者核發(fā)建設用地規(guī)劃許可證的，要按干部管理權限追究主管領導和直接責任人的責任直至刑事處分（第二十七條）；四是對嚴重違反控制性詳細規(guī)劃的建筑物、構筑物，責令拆除，對違法建設單位或者個人予以處罰（第二十八條）；五是對國家工作人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的給予處分直至追究刑事責任（第二十九條）。各地一定要高度重視，決不能以身試法。要通過正確實施《條例》，形成城市建設依法行政的良好氛圍。

    三、迅速行動，真抓實干，切實把控制性詳細規(guī)劃管理工作抓出實效

　　德江書記在去年初召開的全省城鎮(zhèn)化工作會議上特別強調指出：“各級政府推進城鎮(zhèn)化工作必須從規(guī)劃抓起，突出規(guī)劃的龍頭地位。必須確保規(guī)劃的科學性、連續(xù)性、權威性。制定規(guī)劃要適度超前，廣泛吸收各方面意見，防止規(guī)劃滯后于經濟社會發(fā)展；要增加規(guī)劃的透明度，讓公眾參與和監(jiān)督規(guī)劃的實施；變更規(guī)劃必須經過法定程序，防止一任領導一個規(guī)劃。要抓好控制性詳細規(guī)劃的編制與實施，使規(guī)劃覆蓋到每一寸土地?！笔≌舶选稄V東省城市控制性詳細規(guī)劃管理條例》的頒布實施作為“十大民心工程”中推進城鎮(zhèn)化的一項重要措施。全省各級政府、各職能部門特別是規(guī)劃建設行政主管部門，一定要抓住《條例》頒布實施的有利時機，結合我省城市規(guī)劃建設的實際，端正工作指導思想，加強領導，轉變觀念，狠抓落實，切實把《條例》的貫徹實施工作抓緊抓好，抓出成效。要突出抓好五項工作：

    （一）要抓緊做好對《條例》的學習和宣傳工作。這是做好《條例》貫徹實施工作的重要前提和基礎。為了學習、宣傳、貫徹好《條例》，經省政府同意，省建設廳已印發(fā)了《關于貫徹實施〈廣東省城市控制性詳細規(guī)劃管理條例〉的通知》。各級政府特別是領導干部都要認真學習《條例》，準確掌握其具體規(guī)定，確保執(zhí)行中不走樣。各級政府要把宣傳貫徹《條例》作為重要工作，加強領導、制訂計劃，重點抓好兩條：一是要組織行政機關的干部職工全面、深入學習《條例》，要注重學習原文，準確把握基本原則和主要制度。二是要面向社會，積極會同各地宣傳部門，充分利用報紙、電視、廣播、網絡等媒體，采取多種方式和手段，廣泛、深入地宣傳《條例》。使政府各部門、社會各界、廣大人民群眾充分了解執(zhí)行《條例》，營造貫徹實施《條例》的良好社會氛圍。

　?。ǘ┮涌旖ㄕ铝⒅?，完善城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系。這是做好《條例》貫徹實施工作的重要環(huán)節(jié)。省建設廳已經下發(fā)了《廣東省城市規(guī)劃委員會指引》，正在起草修改完善《廣東省城市控制性詳細規(guī)劃信息公開的指引》、《廣東省城市控制性詳細規(guī)劃編制技術規(guī)范》等配套文件，經廣泛征求各市及專家意見后，將于近期印發(fā)。各地要根據(jù)《條例》和省建設廳印發(fā)的三項配套文件的要求，制定實施《條例》的地方細則，要加緊對原有的文件規(guī)定進行清理，凡與《條例》不一致的規(guī)章、制度，要及時予以修改或廢止。

　?。ㄈ┮J真做好控制性詳細規(guī)劃的編制、審查和實施工作。各地要按照《條例》要求，組織專門力量，盡快調查摸清本市控制性詳細規(guī)劃編制、審批及實施的現(xiàn)狀，根據(jù)城市總體規(guī)劃或者分區(qū)規(guī)劃、國民經濟和社會發(fā)展計劃以及城市建設發(fā)展的需要，制訂出控制性詳細規(guī)劃的編制計劃，有重點、有步驟地推進編制工作。要認真組織審議、審批工作，切實把好審批關。對控制性詳細規(guī)劃的調整要嚴格按照《條例》規(guī)定的程序進行，不得擅自變更。對城市中心區(qū)、舊城改造區(qū)、近期建設區(qū)及儲備土地、擬出讓的土地等城市重要控制區(qū)域，要優(yōu)先編制控制性詳細規(guī)劃，盡快提高編制控制性詳細規(guī)劃占建成區(qū)的比率，強化控制性詳細規(guī)劃的基礎性地位，更有效地指導城鄉(xiāng)建設。

　　（四）要加快建設一支高素質的規(guī)劃人才隊伍。各級政府要高度重視規(guī)劃、建設部門公務員隊伍和規(guī)劃專業(yè)人才隊伍這“兩支隊伍”干部的培養(yǎng)、引進和使用。要建立起多層次、多渠道、多形式、重實效的培訓制度，結合政府領導干部培訓班和專業(yè)人員培訓班，有計劃地對全省各地分管城建的領導，各級規(guī)劃、建設部門的公務員專業(yè)技術人員進行《條例》及配套文件的輪訓，切實提高這兩支隊伍的專業(yè)水平和依法行政能力；建立起一支結構合理、素質較高、運行高效的規(guī)劃人才隊伍，確保控制性詳細規(guī)劃的順利實施。 

　　（五）要切實加強組織領導，狠抓落實。貫徹《條例》，責任在政府，關鍵在領導。各級政府、規(guī)劃建設部門一定要按照省政府的部署和要求，切實加強對這項工作的領導，精心組織，明確責任，抓好“三落實”：一是抓好領導責任制的落實。要建立組織領導協(xié)調機制，層層落實責任，把控制性詳細規(guī)劃的宣傳學習、貫徹落實、監(jiān)督檢查等各項工作分解落實，確保領導到位、責任到位、措施到位和落實到位。二是抓好檢查督促工作的落實。各級政府和規(guī)劃建設部門要切實加強對依法實施控制性詳細規(guī)劃的檢查督促和跟蹤落實，改進工作作風，深入一線調研，及時解決規(guī)劃和實施中的問題和困難，確保任務落實，抓出成效。三是要抓好規(guī)劃經費的落實。經費落實是全面開展工作的有力保障。各級政府要加強對控制性詳細規(guī)劃管理工作的重視和投入，切實保證將控制性詳細規(guī)劃經費納入財政預算。

　　同志們，當前我省正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的關鍵時期，各級政府和規(guī)劃建設部門以及相關單位任務相當艱巨繁重。我們一定要按照建設法治政府的目標和要求，堅持以人為本，樹立和落實科學發(fā)展觀，加大工作力度，加快工作步伐，真正貫徹實施好《條例》，為廣大人民群眾創(chuàng)造舒適、健康的居住和發(fā)展環(huán)境促進我省經濟社會和城市建設全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展。